Por Daniela Scarpa Beneli e Silvia Angélica D. de Carvalho

Os países possuem trajetórias únicas de crescimento econômico, cujos processos históricos são distintos em relação aos mecanismos de conformação das instituições, dos processos de aprendizagem e da formulação de políticas públicas. O crescimento econômico vinculado ao aprendizado tecnológico, social e político coloca a inovação na pauta das discussões políticas e acadêmicas. Ser capaz de compreender a inovação como um fenômeno amplo, sistêmico e onipresente na economia se torna relevante para criar estratégias políticas adequadas a cada contexto nacional.

Os estudos sobre os indicadores de ciência, tecnologia e inovação (CT&I) estão associados à busca pela compreensão da inovação de forma ampla, pois, apesar de se apresentarem como um resultado estatístico, o processo de construção dos indicadores exige decisões subjetivas relacionadas às escolhas dos critérios metodológicos e do modelo teórico que os fundamentam. Nesse sentido, este artigo traz algumas considerações sobre o debate que envolve a construção dos indicadores de CT&I, procurando ressaltar sua relevância como fomentador de discussões, embasado numa abordagem sociocognitiva. Para isso, apresentam-se estudos da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e da Comissão Europeia, que representam um esforço no sentido de padronizar as técnicas de construção de scoreboards e do indicador composto (IC) e, ao simplificarem a análise acerca de dimensões particulares do sistema da inovação nacional, promovem o debate sobre o desempenho comparativo entre os países.

Segundo Chaminade et al. (2009), a inovação, de forma ampla, está constituída pelas duas formas de aprendizado, baseado na ciência e na experiência. A primeira compõe o modo CT&I, representado pelas instituições de pesquisa científica e organizações de suporte, em que se destacam as relações formais de aprendizado. A segunda foca na inovação pelo aprendizado interativo entre empresas, se estabelecendo através das diferentes fontes de aprendizado pela experiência, como o learning by doing, using e interaction (DUI). Essas relações envolvem conhecimento tácito, ocorrem informalmente e são difíceis de quantificar, se apresentando, por exemplo, na qualidade das relações entre clientes e fornecedores, no nível de confiança na sociedade e nos valores do sistema educacional.

Ao expandir o escopo da inovação, compreende-se de maneira mais ampla o sistema nacional de inovação (SNI), que inclui não apenas os atores tradicionais de CT&I, mas também as instituições, a conjuntura macroeconômica, o quadro regulatório, o sistema financeiro, o sistema educacional, a infraestrutura de comunicação e as condições de mercado (Lundvall et al., 2009).

Os estudos sobre indicadores de CT&I vêm acompanhando essas discussões sobre a abrangência e complexidade da inovação. As três edições do Manual de Oslo – um dos vários manuais que auxiliam na definição do que deve ser considerado inovação tecnológica, além de diretrizes para coleta e interpretação de dados –, publicadas em 1992, 1997 e 2005, refletem essas discussões. As duas primeiras edições do Manual trouxeram uma abordagem da inovação linear e sequencial, vinculada às etapas das pesquisas básica e aplicada como únicas produtoras de inovações tecnológicas. Essas edições destacaram a P&D como esforço de inovação e as patentes como principal mecanismo de apropriação de seus resultados. Já a última edição conceitua a inovação como um processo de aprendizado, segundo o qual a empresa interage com os diversos atores internos e externos a ela, gerando um sistema integrado em que se associam a pesquisa, os conhecimentos tecnológicos e mercadológicos (Furtado, 2010).

O reconhecimento da amplitude da inovação aumenta os desafios para os estudiosos dos indicadores de CT&I. Tais desafios se acentuam diante de concepções que os consideram como indicadores exatos, fornecendo respostas quantitativas bem delimitadas para questões complexas e dinâmicas relacionadas ao processo de inovação. As respostas não devem ser objetivas, porque o processo de construção dos indicadores envolve critérios subjetivos.

É nesse sentido que Lepori e Reale (2012) consideram limitada a visão positivista dos indicadores, que os assume como quantificadores objetivos do sistema de C&T. Uma concepção mais ampla deve envolver uma abordagem sociocognitiva da mensuração dos dados, já que o processo de construção dos indicadores envolve valores e interesses dos atores que os criaram. Essa abordagem destaca a existência de alguns critérios para analisar a qualidade e a confiabilidade dos indicadores, relacionados aos aspectos da escolha do referencial teórico e das fontes de coleta de dados e, também, da transparência metodológica sobre a qual estão sendo criados. Avalia-se a utilização de um marco teórico bem estruturado e capaz de ser aplicado àquela realidade específica, bem como à coleta de dados, já que os indicadores são viabilizados por tipos de medidas e fontes de dados distintas e passíveis de erros.

Partindo dessa abordagem sociocognitiva, os indicadores não se apresentam apenas como ferramenta de formulação de política ou avaliação de programas públicos, mas também ferramentas que fomentam o fluxo de conhecimento entre as diferentes especialidades por meio de grupos de discussão formados entre os pesquisadores envolvidos na construção do indicador, bem como entre os atores que o utilizarão. Esse fluxo contínuo de discussão pode ampliar a compreensão e a interpretação sobre a CT&I e, assim, transformar os conflitos de opiniões numa situação vantajosa (Lepori; Reale, 2012; Bell; Morse, 2013).

A OCDE e a Comissão Europeia têm desenvolvido estudos para aperfeiçoar e padronizar as técnicas de mensuração da inovação como um fenômeno amplo, disponibilizando scoreboards de indicadores de CT&I (banco de dados) e manuais metodológicos para padronizar a construção dos indicadores e possibilitar análises comparativas. No caso da Comissão Europeia, há também esforços na compilação dos indicadores de CT&I num índice único, um indicador composto (IC) que busca mensurar e simplificar conceitos multidimensionais como a inovação para propor ferramentas de política mais simples e comparativas entre os países membros.

Os indicadores compostos alimentam amplas discussões teóricas sobre a efetividade de sua aplicação. A seguir alguns prós e contras reunidos por Saisana e Tarantola (2002) e OCDE (2008):

Entre os elementos que atuam a favor dos indicadores compostos, estão:

  • Sintetizam realidades complexas e multidimensionais, fundamentando a tomada de decisões políticas;
  • A interpretação é mais fácil, pois vários indicadores individuais se apresentam ao mesmo tempo;
  • Auxiliam na avaliação do progresso tecnológico dos países ao longo do tempo;
  • Condensam a apresentação dos indicadores sem reduzir a base de informações subjacentes;
  • Viabilizam a inserção de muita informação dentro de um índice único;
  • Colocam na arena da política discussões acerca do desempenho e do progresso do país;
  • Viabilizam a criação e a sustentação de grupos de discussões;
  • Capacitam os usuários a comparar dimensões complexas de maneira efetiva.

Já os aspectos que atuam contra os indicadores compostos envolvem:

  • Possibilidade de enviar mensagens equivocadas ou não robustas aos formuladores de políticas quando construídos com critérios metodológicos inadequados ou interpretados de forma errada. Análises de sensibilidade podem ser utilizadas para testar o IC;
  • Possibilidade de conduzir a conclusões políticas simplificadas. Por isso deve ser utilizado de forma combinada com os indicadores individuais para conduzir tomada de decisões sofisticadas; A construção envolve estágios de julgamento, dentre eles: seleção dos indicadores individuais, escolha do modelo, peso dos indicadores e imputação dos dados. Esses julgamentos devem ser transparentes e baseados em sofisticados princípios estatísticos;
  • Pode ser manipulável, por exemplo, para apoiar uma política desejada, se o processo de construção não é transparente e/ou se faltam bons princípios estatísticos ou conceituais.
  • A seleção dos indicadores individuais e dos pesos que se atribui na agregação podem se tornar objeto de disputa política;
  • Se o processo de construção não é transparente, pode ocultar falhas graves em algumas dimensões de análise e ampliar a dificuldade em identificar reparações necessárias;
  • Pode conduzir a políticas inapropriadas se dimensões importantes forem ignoradas na análise.

Assim, a clareza com relação aos objetivos, o rigor e a transparência da metodologia são fundamentais para a construção dos indicadores compostos, de forma a torná-los ferramentas confiáveis para capturar fenômenos complexos como a inovação.

Com a experiência na área, a OCDE publicou o Handbook on Constructing Composite Indicators com o objetivo principal de fornecer um conjunto de recomendações de como desenhar, desenvolver e disseminar indicadores compostos, além de identificar problemas técnicos comuns e evitar armadilhas durante o processo de construção. O Handbook ressalta a necessidade de priorizar a transparência do processo de construção com o intuito de evitar a manipulação e o uso inadequado do indicador. Tendo como base as recomendações desse manual, a Comissão Europeia tem publicado desde 2001 um scoreboard de indicadores de CT&I e um índice composto que agrega esses indicadores e os apresenta em um ranking. Entre 2001 e 2009, o manual foi denominado European Innovation Scoreboard e, a partir de 2010,  Innovation Union Scoreboard (IUS), totalizando 13 edições até 2014. Os dois bancos de dados sustentam a mesma metodologia, mas com aperfeiçoamentos ao longo dos anos, apropriando-se do debate sobre o conceito de inovação e as metodologias para a construção dos indicadores.

O IUS de 2014 apresenta 25 indicadores de CT&I que avaliam comparativamente o desempenho inovativo dos Estados-membros, destacando as forças e as fraquezas dos sistemas de inovação e de pesquisa. São analisados três tipos de indicadores e oito dimensões da inovação. O primeiro indicador mede os principais fomentadores da inovação externos à firma, os Facilitadores, abrangendo três dimensões da inovação que são habilidade e educação dos recursos humanos, competitividade internacional da pesquisa básica e a disponibilidade de financiamento e apoio para a inovação. O segundo indicador, Atividades da Empresa, mensura os esforços da empresa em três dimensões, que são os investimentos em P&D e atividades não relacionadas à P&D, as relações entre as empresas para gerar inovação e empreendedorismo e o patrimônio intelectual. O último indicador é o das Realizações derivadas das atividades de inovação das empresas medidas em duas dimensões, que são os efeitos dos inovadores (sobretudo pequenas e médias empresas) gerando inovação e emprego, além dos efeitos econômicos que mensuram o sucesso econômico da inovação na geração de empregos em atividades intensivas em conhecimento, bem como com o faturamento derivado de transações internacionais com bens, serviços e atividades inovativas.

Esses indicadores são compilados para a construção do IC denominado Summary Innovation Index (SII), que representa o desempenho inovativo médio de cada país, estabelecendo, assim, um ranking dos sistemas de inovação e pesquisa por meio de quatro grupos de desempenho (Comissão Europeia, 2014):

  1. Os líderes da inovação, com desempenhos 20% acima da média da União Europeia (UE), são: Dinamarca, Finlândia, Alemanha e a Suécia;
  2. Os seguidores da inovação, com desempenhos em inovação menos do que 20% acima da média e 90% da média da UE são: Áustria, Bélgica, Chipre, Estônia, França, Irlanda, Luxemburgo, Países Baixos, Eslovênia e o Reino Unido;
  3. Os inovadores moderados são inferiores aos da média da EU, entre 90% e 50%, sendo eles: Croácia, República Checa, Grécia, Hungria, Itália, Lituânia, Malta, Polônia , Portugal, Eslováquia e Espanha;
  4. Os inovadores modestos estão abaixo de 50% da média da UE sendo: Bulgária, Letônia e a Romênia.

O IUS faz parte de um conjunto de estratégias estabelecidas pela Comissão Europeia para incentivar o crescimento econômico, dentro das iniciativas do Europe 2020. Constitui um exemplo de técnica de planejamento de políticas públicas em que estatísticas como o scoreboard e o IC são utilizadas como ferramentas de análise de um fenômeno multidimensional como a inovação.

Apesar dos avanços metodológicos viabilizados pelo Handbook e pelo IUS, é impossível mensurar por completo a inovação, constituída, sobretudo, por conhecimentos tácitos. Mas as iniciativas de mensuração vêm incluindo aspectos mais dinâmicos como gastos com atividades não relacionadas à P&D e relações de cooperação das atividades inovativas entre as empresas. A apresentação das oito dimensões da inovação em gráficos e histogramas comparativos constitui formas de sintetizar várias dimensões do fenômeno viabilizando discussões sobre aspectos positivos e negativos do sistema de cada Estado-membro. O benchmarking aplicado pelo SII põe em pauta grupos de países com baixo desempenho inovativo, pressionando-os a desenvolver políticas de incentivo voltadas para determinadas dimensões da inovação.

Manuais como o IUS atraem a atenção dos estudiosos de CT&I a avaliar sua capacidade de representar os verdadeiros obstáculos à inovação em cada Estado-membro, discutindo as concepções teóricas subjacentes e a existência de subjetividade dos métodos estatísticos. Questionam se o benchmarking conduz os Estados mal posicionados a práticas adequadas e eficientes para ampliar a inovação. Esse processo de discussão viabilizado pelos indicadores é tão importante quanto a ferramenta de decisão política a que se propõe, pois revela a constatação óbvia de que não pode ser a única ferramenta de tomada de decisão sobre questões complexas como a inovação. São discussões, assim, que enriquecem os estudos da CT&I e apresentam uma visão sociocognitiva do papel dos indicadores.

 

Referências bibliográficas

Bell, S.; Morse, S. “Toward an understanding of how policy making groups use indicators”. Ecological Indicators. v. 35, p. 13-23, 2013.

Chaminade, C. at al. “Designing innovation policies for development: towards a systemic experimentation-based approach”. In: Lundvall, A. B.; Joseph, K. J.; Chaminade, C.; Vang, J. (eds.). Handbook of Innovation Systems and Developing Countries: building domestic capabilities in a global setting. UK: Edward Elgar Publishing Ltd, 2009.

Lundvall, B. A. et al. “Innovation system research and developing countries”. In: Lundvall, A. B.; Joseph, K. J.; Chaminade, C.; Vang, J. (eds.). Handbook of Innovation Systems and Developing Countries: building domestic capabilities in a global setting. UK: Edward Elgar Publishing Ltd, 2009.

Furtado, A. (coord.). “Inovação tecnológica no setor empresarial paulista: uma análise com base nos resultados da Pintec”. In: Fapesp –Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo. Indicadores de Ciência, Tecnologia e Inovação em São Paulo 2010. São Paulo: Fapesp, cap. 7, 2010.

Lepori, B.; Reale, E. “S&T indicators as a tool for formative evaluation of research programs”. Evaluation, v. 18, p. 451–465, 2012.

Saisana, M.; Tarantola, S. State-of-the-art report on current methodologies and practices for composite indicator development. Itália: Comissão Europeia: JRC, 2002.

OECD. Handbook on Constructing Composite Indicators: methodology and user guide. Paris: Secretary General, 2008.

European Comission. Innovation Union Scoreboard 2014. Belgium: Directorate-General for Enterprise and Industry, 2014.

 

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Daniela Scarpa Beneli é mestre e doutoranda em política científica e tecnológica pelo Departamento de Política Científica e Tecnológica – DPCT/IG/Unicamp e professora do Curso de Ciências Econômicas da PUC-Campinas.

Silvia Angélica D. de Carvalho é doutora em política científica e tecnológica pelo DPCT/IG/Unicamp e pesquisadora colaboradora no mesmo departamento.

Ambas são pesquisadoras do Grupo de Estudos de Indicadores de Ciência, Tecnologia e Inovação do DPCT.

A Inovação – Revista Eletrônica de P,D&I é uma publicação online, feita a partir de uma parceria entre a Agência de Inovação Inova Unicamp e o Laboratório de Estudos Avançados em Jornalismo (Labjor). A Inovação é referência como fonte de informação sobre P,D&I (Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação). Seu foco se estende também a empreendedorismo, gestão e economia. Interessados em submeter propostas de artigos devem se informar aqui.