Mário Salerno, Ipea

XXVII Encontro Nacional de Física da Matéria Condensada
Mesa Redonda: "A Física e a Política Industrial", 5/5/2004

"Boa noite a todos. Eu não sou físico, mas é um prazer estar aqui no meio dos físicos. Vou fazer um apanhado bastante geral e rápido da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior que o governo lançou. O primeiro documento se tornou público em novembro do ano passado, depois que uma série de medidas aconteceram, a maior parte delas sem nenhuma publicidade ou divulgação na grande imprensa. Depois, teve um evento dia 31 de março deste ano, que foi marcado como se fosse o lançamento de medidas da política industrial. O fato é que uma política desse tipo tem um norte, uma diretriz, e uma série de medidas vão acontecendo ao longo do tempo, algumas para corrigir medidas que não dão certo, outras para no seu tempo devido serem implementadas. Necessariamente, essa é uma política de médio, longo prazo.

Explicarei como a política foi construída, institucionalmente, e como está a institucionalidade hoje, um pouco diferente dessa. O órgão ministerial que discutiu e aprovou a política industrial foi a Câmara de Política Econômica. Claro que acima dela está a Presidência. A Câmara é composta pela Casa Civil, pela Secretaria Geral da Presidência, pelo Ministério da Fazenda, que a coordena, pelo Ministério do Planejamento, pelo Ministério do Desenvolvimento, pelo Banco Central. Por ser coordenada pelo Ministério da Fazenda, muitas vezes se diz, 'ah, a Fazenda é contra', mas foi ela que colocou em pauta o assunto. O MCT não faz parte da Câmara de Política Econômica, mas participou da discussão dos assuntos de política industrial e tecnológica. Já o Banco Central não teve participação nenhuma. Para os assuntos específicos, como de fármacos e medicamentos, por exemplo, o Ministério da Saúde participou.

A Câmara nomeou um grupo coordenador executivo, em meados do primeiro semestre do ano passado, composto pelo MDIC, que coordena a política e o grupo, pela Fazenda, pelo MCT, pelo Planejamento, pela Casa Civil, BNDES, Finep, Ipea. Esse grupo tem um secretariado de quatro pessoas para agilizar o encaminhamento de algumas coisas, e todos os quatro ficam em Brasília. Compõe o grupo, pelo MDIC, o Fernando Resende; o Alessandro Teixeira, da Apex, que é coordenador geral da política industrial; o Edmundo Machado de Oliveira, que é assessor especial do ministro da Fazenda Antônio Palocci (leia entrevista); e eu, que sou do Ipea. A Câmara também criou grupos de trabalho específicos. Boa parte deles já realizou seus trabalhos para definir propostas específicas para assuntos determinados. Essa foi a institucionalidade da construção da política.

Agora, quais são os eixos da política? A idéia é que não basta ter estabilidade da moeda, inflação controlada etc, para o desenvolvimento do País. É uma condição necessária, mas não suficiente, precisamos de um conjunto de políticas, não só política industrial e tecnológica, que dêem um empurrão no desenvolvimento. A política industrial e tecnológica é basicamente voltada para induzir a mudança da estrutura industrial. Esse é o foco, diferentemente das políticas que aconteceram no País há 20 anos, cujo objetivo era montar uma estrutura produtiva. Hoje, o objetivo central não é esse, a estrutura produtiva, a grosso modo, está aí. O objetivo atual é induzir a mudança dessa estrutura produtiva com uma visão de futuro.

Temos uma restrição na qual a política industrial tenta atuar, que é a grande vulnerabilidade externa. Temos uma baixa taxa de investimento e, para dinamizar a estrutura produtiva, a política industrial tenta induzir o aumento da eficiência dessa estrutura, associando inovação tecnológica e ampliação do comércio exterior. Não é por acaso que ela tem esse nome: ela não é só uma política industrial, é tecnológica, associadamente, e de comércio exterior. Se a estrutura produtiva brasileira não tiver competitividade internacional, ela não vai exportar e vai desaparecer dentro do Brasil, dada a regulação econômica do sistema que existe hoje, de relativa abertura. Se os produtores no Brasil não forem eficientes, mesmo em bens chamados bens salários, como roupa, calçados etc, vão perder para os chineses, e assim por diante. A perspectiva não é ser competitivo só para exportar, mas também para se manter, inclusive, no mercado interno.

Quais são as linhas gerais? Uma, é o aumento da eficiência produtiva e da eficiência do negócio. Essa é uma das diferenças fundamentais entre a política industrial e tecnológica de hoje e as que aconteceram no passado. Negócio é mais do que fábrica. Por isso, algumas das ações da política industrial não são voltadas para montar uma fábrica, mas para induzir o desenvolvimento de funções outras de uma empresa. Às vezes, as funções mais importantes de um negócio industrial não estão na fábrica, estão na marca, na concepção do produto, na distribuição e assim por diante. Uma política industrial hoje não pode fechar os olhos para isso.

A outra é o desenvolvimento da base produtiva do futuro. O Brasil está num meio termo, pode ter uma base produtiva que concorra com produtos padronizados. Preço baixo significa salário baixo, longas jornadas de trabalho, porque não tem muito milagre. É o estereótipo que temos da China (mas esse país está mudando). Mas o Brasil pode ter uma base produtiva que, na sua parte dinâmica, concorra por diferenciação — produtos de maior valor agregado, que tenham um preço prêmio, que as empresas paguem melhores salários e assim por diante. Existem algumas empresas assim no Brasil, mas não é o típico da base industrial brasileira. A intenção é induzir esse segundo tipo. Para isso, é preciso ter um estímulo para o aumento da capacitação para inovar na indústria brasileira — que inova pouco.

Inserção interna e externa, expansão das exportações, valorização de recursos brasileiros e projetos voltados para o consumo de massa. Precisamos acabar com a dicotomia de que para o consumo de massa se destina um produto de segunda ou de terceira, enquanto os produtos de elite são os de maior valor agregado. É possível ter produtos de consumo de massa que disputem mercados internacionais, pois há uma série de países de renda semelhante ao Brasil, que têm necessidades parecidas. Fazendo um paralelo não lá muito fiel, mas facilmente perceptível, a indústria automobilística brasileira tem um nicho de mercado, que são os carros pequenos. Ela projeta uma boa parte desses carros aqui e ganha uma série de mercados de países que têm um consumo semelhante. Ela não ganha mercado na Europa ou nos Estados Unidos, mas sim no México, na África, em determinados países do Oriente Médio, na América Latina. Dá para pensar produtos de consumo de massa um pouco com essa lógica também.

Há uma série de desafios e oportunidades para fazer uma política industrial. Há muitos e muitos anos que o Estado brasileiro não se propõe a fazer uma política industrial e tecnológica integrada. O último arremedo de política, basicamente bastante isolada, foi o regime automotivo. Há alguns anos tivemos um programa, não dá para falar que foi uma política, que foi o Moderfrota, para indução e difusão de máquinas agrícolas. Qual o problema de não ter uma política industrial integrada? O Estado, ao longo do tempo, foi se atrofiando. A inteligência do Estado para elaborar, formular, gerenciar políticas industriais e tecnológicas integradas rigorosamente se perdeu. É muito difícil costurar algumas partes, reunir pessoas etc. Esse é um desafio muito sério, e algumas medidas são para atacar esse desafio, como veremos mais à frente.

Todos esses órgãos aqui atuam sobre a política industrial — o Ministério do Desenvolvimento, que em principio é o órgão ímpar da política industrial, mas que talvez seja o que tem menos instrumentos de ação; a Fazenda, não precisa nem dizer porquê; o Planejamento, que coordena os planos plurianuais; o MCT, óbvio, no mínimo, por causa dos fundos setoriais, mas também por outras razões; a Agricultura, que controla toda a parte de certificação de produtos, que tem tudo a ver com o desenvolvimento de determinadas funções da indústria brasileira; Relações Exteriores, o departamento comercial do Itamaraty, atuando junto aos contenciosos da OMC — não se pode pensar uma política industrial e tecnológica hoje esquecendo que existe a OMC e os contenciosos; o Ministério da Integração Nacional; o BNDES; a Finep; a Apex — Agência Brasileira de Promoção de Exportações, de que se fala pouco, mas que considero a engenharia mais inteligente que o governo fez na transição; o Sebrae; o sistema CNPq/Capes; as Faps. Cada um desses órgãos tem uma lógica própria. Foram montados para desenvolver um determinado trabalho e, não havendo nada que os ordene, cada um vai pela inércia. O simples fato de ter sido lançado o documento de diretrizes ajudou a alinhar esses órgãos porque pelo menos ali tem um norte.

Outro desafio: as empresas brasileiras têm um porte relativamente pequeno frente aos padrões internacionais. Há uma série de estudos do Ipea que são inequívocos: o porte está diretamente associado à capacidade para inovar e exportar. A gente pode pensar não só em empresas isoladas, mas em consórcios. Aí há um entrave no Brasil porque precisamos de uma mudança legal. Enfim, as empresas brasileiras não tem muito porte. Em 1980, a Samsung era do tamanho do Grupo Votorantim. Hoje, o lucro da Samsung é do tamanho do Grupo Votorantim. Todos sabemos: o investimento privado em indústria e desenvolvimento é baixo e é preciso aumentar a 'inovatividade' das empresas brasileiras.

Mas há oportunidades. O Brasil criou uma base de pesquisa bastante razoável se comparada com países parecidos conosco. Por exemplo, é muito mais diversificada do que a da Coréia. Pelos indicadores tradicionais, a nossa participação em ciência, medida por papers, é maior do que nossa participação no comércio exterior. Ciência não é nosso calcanhar de Aquiles hoje. É uma enorme oportunidade. O problema é que essa base científica está desconectada da base produtiva. Nossos indicadores de patentes são vergonhosos, estão estacionados há anos e anos e anos. Os fundos setoriais são uma outra construção bastante interessante, podem ser pensados para fazer essa ponte.

Existe uma base industrial bastante completa e de porte razoável para países de renda como a brasileira, apesar de não ser da mesma escala dos grandes países industriais. As compras governamentais podem ser direcionadas conforme determinados interesses. Em medicamentos, isso é típico: o governo federal compra mais de US$ 1 bilhão de remédios. Não é pouco, um comprador só controla mais que 20% de todo o mercado. Software é outro aspecto em que as compras governamentais podem pesar. Existem oportunidade em biotecnologia, em nanobiotecnologia, em software, em atividades do Protocolo de Kyoto, em biocombustíveis, em seqüestro de carbono. Já temos o primeiro contrato de seqüestro de carbono assinado entre uma empresa de Minas Gerais e uma entidade holandesa.

Geralmente, quando se fala política industrial, o senso comum volta ao segundo PNB, aos grupos executivos dos anos 60. Essa época já passou. Ela teve méritos, mas hoje o mundo, a institucionalidade, as necessidades são diferentes. As políticas industriais dos anos 60 e 70 tiveram enormes méritos, montaram uma base produtiva etc, mas tiveram grandes problemas. Geraram uma série enorme de desigualdades, e uma estrutura industrial com pouca vocação para a competitividade, ineficiente. Tanto que quando teve a abertura aconteceu um baque, em muitos e muitos setores. Os anos 90, por outro lado, foram uma fragmentação, uma coisa aqui, ali, não teve uma política industrial. A idéia agora é perseguir padrões de competitividade internacional e extrapolar os muros das fábricas. É pensar a eficiência de toda a atividade produtiva e não só da fábrica. O negócio é mais do que a fábrica, é fácil montar programas para criar uma. É muito mais difícil criar programas para desenvolver funções outras que não a produção física. Outra definição básica é aumentar a capacidade de inovação das empresas, e obviamente respeitar os acordos internacionais. Nenhuma política de nenhum país vai desrespeitar acordos internacionais.

Temos o eixo tradicional de políticas industriais — modernização industrial, atuação tradicional do BNDES em financiamento, importante e que vai continuar acontecendo. O que o Brasil não faz muito articuladamente é inovação e desenvolvimento tecnológico.

Hoje, a coordenação está dessa forma: temos a Câmara de Política Econômica, foi criado o Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial, com ministros, empresários e trabalhadores. Não é amplo como o CDES; é específico, reúne-se poucas vezes por ano. Com ministros, para discutir com quem decide. Foi criada a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial, cuja função é reunir uma inteligência e articular programas, ações, tentar responder ao desafio da fragmentação.

A política está construída como um tecido. Temos as quatro linhas horizontais — e tem muita conversa mole sobre horizontalidade ser sempre seletiva, ou que não existe horizontalidade 100%. E temos as chamadas opções estratégicas — não são necessariamente setores: semicondutores, software, bens de capital e fármacos e medicamentos. Por que eu digo que só há um setor, que é o de fármacos e medicamentos? Porque software, semicondutores e bens de capital têm uma pervasividade imensa. Software está em tudo que é atividade, bens de capital também. Fármacos e medicamentos é bastante específico, relacionado com uma enorme vulnerabilidade e uma necessidade social do País. E temos as atividades portadoras de futuro — que são nanotecnologia, biotecnologia e biomassa.

A lei de inovação é fundamental. É um instrumento que tenta criar as condições institucionais para articular universidade/empresa em desenvolvimento tecnológico. Na maior parte dos países, não precisa nem ter uma lei dessas, porque tem outro arcabouço institucional e isso já acontece. No Brasil, precisa ter. Na França tem uma lei semelhante.

Temos ainda um decreto, vale a pena perder um minuto para falar dele — a Petrobras, por exemplo, já mudou a estratégia em função desse decreto, do final do ano passado. Ele diz o que é P&D e possibilita abater P&D da Contribuição Social Sobre o Lucro Líquido e abater em dobro quando tem registro de patente — veja bem, o negócio é bem aberto, não é quando tem uma patente, é quando tem o registro de uma patente. Empresas que não registravam patente porque custa caro mudaram de estratégia e estão começando a fazê-lo. Nesse mesmo decreto, a certificação é colocada quase como um apêndice de P&D, apesar de não necessariamente ser a mesma coisa. Possibilita o incentivo à certificação, que é algo decisivo para a concorrência em vários mercados. Isso já está valendo, não se perdeu o ano fiscal. Por exemplo, a Pintec vai captar alguns efeitos desse decreto.

A modernização industrial tem dois veios: uma parte é institucional, facilitar investimentos; outra parte é induzir a renovação do parque de máquinas. Eu queria só destacar esse programa, de modernização de gestão e organização de pequenas e médias empresas, que é baseado num programa que existiu, não sei se existe ainda, no Rio Grande do Sul, mas que vários paises europeus têm desde os anos 70. O governo federal estabelece acordos com entes estaduais para fazer uma análise das empresas, propõe medidas, e aí se junta a Apex, o Programa de Design, o Programa de Inovação Tecnológica em Arranjos Produtivos Locais. Trata-se de uma espécie de força-tarefa que atua coordenadamente num conjunto de empresas, o que pode fazer uma enorme diferença — uma das fraquezas da base industrial brasileira são as pequenas e médias empresas. Muitas delas estão muito atrasadas. Capacidade de escala produtiva basicamente são financiamentos do BNDES. Isso já existia, está sendo um pouco redirecionado, não tem muito problema.

Há algumas críticas à política industrial — por que não tem o setor de calçados, da construção civil, o agronegócio? Porque nesses setores a questão é desenvolver aquelas funções extra fábricas. O problema do agronegócio não é a plantação, é a comercialização, a distribuição e a marca. Você não precisa desenvolver a indústria, mas essas outras funções, o que está coberto por aquelas linhas horizontais.

Aí entram as opções estratégicas, para onde o mundo está indo nos próximos anos, o que é relevante, onde dá para o Brasil entrar? São esses daqui:

Em semicondutores, um dos pilares do programa é a atração de investimento direto externo. Hoje, existem quatro empresas internacionais fazendo estudos, que pretendiam colocar fábricas na China, e que perguntam ao governo brasileiro se há interesse em que elas se instalem aqui. Duas delas querem montar centros de desenvolvimento e não fábricas. Isso pelo simples fato de terem saído as diretrizes de semicondutores. Uma série de mudanças institucionais foi feita para viabilizar investimentos. Tem outra parte que é de capacitação local, a idéia de criação de alguns laboratórios de formação de recursos humanos. O Brasil pode desenvolver componentes de uso específico, aplicações em agricultura, pecuária, que não são necessariamente voltadas para a indústria eletrônica. Nós temos as maiores fábricas de motores elétricos do mundo e conservação de energia tem a ver com software, microprocessadores e materiais. Por que não? Essas fábricas de motores vão perder o bonde se continuarem como estão. Em software, os pilares são a exportação e um novo pacote de financiamento. O que existia no BNDES não funcionava. Em bens de capital, o Brasil tem alguma competitividade em alguns setores, mas faltavam alguns programas, como o de bens de capital por encomenda, que ninguém financiava, e a gente perdeu muita competitividade por conta disso. Se vocês repararem nos resultados de balança comercial, verão que aumentou muito a exportação de bens de capital brasileiros e também aumentou a importação, sinal de que a indústria está crescendo um pouco. Em fármacos e medicamentos, os pilares são: estimular a produção doméstica de fármacos e medicamentos, que praticamente acabou; incentivar atividades de P&D no Brasil, a biotecnologia; e modernizar laboratórios públicos. Temos duas ações pontuais nesse sentido, a criação de uma fábrica de hemoderivados e de uma fábrica de radiofármacos. A primeira no Ministério da Saúde, e a segunda no MCT.

Os portadores de futuro devem ser mais bem definidos. Existem políticas científicas para bio e para nanotecnologia, mas qual a política para a indústria de base biotecnológica? Esse é que é o ponto.

Para fechar, a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior se baseia num conjunto articulado de medidas. O foco não é em prédio, é em inovação e voltada para o futuro. Tentando integrar ações governamentais, em interação com o setor privado - porque se o setor privado não comprar a idéia, não adianta muito -, fazendo escolhas e incorporando os riscos inerentes à qualquer política, riscos esses que precisam ser explícitos. Temos de arriscar, avaliando o desempenho dos programas e da política como um todo, coisa que o Brasil não faz. Estamos montando no Ipea, com recursos do BNDES, um sistema para avaliar políticas públicas. Vocês, por exemplo, têm demandas nos fundos setoriais, mas alguém avalia o que vocês fizeram com o dinheiro? Ninguém, zero. Não existe avaliação, existe um filtro de entrada e depois, até logo. Mesmo no sistema CNPq, fazemos aqueles relatórios, mas ninguém vê. É um sistema muito fraco de avaliação, a gente sabe, e não vamos esconder o sol com a peneira. Precisamos de um sistema de avaliação que possa monitorar a política e corrigir rumos".